趋势 | 机构改革为地热大发展带来契机

地热作为可再生能源家族的一员，具有资源丰富及供应稳定特点，在科学开发利用情况下可以做到零排放、无污染以及循环利用，是一种现实且具有竞争力的能源。在当前我国经济结构调整进程加快，能源结构调整力度加大，非化石能源地位日渐突出的形势下，地热开发利用正在迎来难得的机遇。地热开发利用的途径主要有直接利用和发电之分，目前的利用主要以前者为主。

数据显示，我国地热直接利用规模居世界首位，在旅游、工业、农业及民用供暖和制冷领域有广泛应用。特别是在2014年，中深层地热利用中的供暖利用比例首次超越温泉洗浴，标志着地热能源化利用步伐加快。近几年我国环境治理力度进一步加大，地热在京津冀等地区大气污染治理中的“抗霾”功能已经崭露头角，受到各界重视。就发展趋势看，传统供暖线南移、分布式能源发展、技术进步以及政策扶持等因素将为地热直接利用以及地热发电提供更加广阔的舞台。

近几年地热开发利用在我国虽有重大进展，然而目前地热在一次能源消费中的占比还比较小，属于后起之秀，整体发展还处于起步阶段，成熟的地热管理体制和机制还没有完全形成，导致地热在发展过程中还存在系列问题。其中关于水热型地热资源的多头管理就很有代表性。地热具有矿产资源和能源属性，这一点在《矿产资源法》、《可再生能源法》等法规中有明确界定。但是地热不同于其他矿产资源和能源的特殊性在于地热的能源属性借助于水这个载体来实现，开发利用的过程是取其热而非水，需要在热能利用之后将地热水进行回灌。而其他能源资源的开发利用则不同，能量的利用过程就是资源载体本身的消费过程，利用的是能源资本本身的碳氢等元素，如石油、天然气和煤炭的利用。

由于开发利用地热需要动用地下水，而地下水作为水资源归口水务部门管理也在情理之中，自然应该受《水法》调整。开发地热需要水热分离的这一特殊性导致地热开发利用同时受地质矿产部门和水务部门管理，且双方的管理均“有法可依”，而问题恰恰就出在这里。

实践中出现的问题是各地对相关的法律的理解和执行力度有偏差，导致地热开发利用管理在地热矿产、能源及地下水属性界定清晰及有法可依下的混乱和多元，形成了今天地热多头管理和重复管理的局面。1998年国务院机构调整后，国土资源部和水利部在有关地热水管理职责分工方面出现矛盾。为协调矛盾，中编办于1998年3月补充下发了《关于矿泉水、地热水管理职责分工问题的通知》，明确提出地热按照矿产资源管理。

然而目前除少数地区明确地热由国土部门管理地热资源外，多数地区在地热管理方面存在职能界限划分交叉的问题。比如各级地方政府地热资源管理机构就很不统一，有的是水行政主管部门，有的是地质矿产行政主管部门，也有的是地质矿产部门和水务部门共同管理。执法主体的不统一带来很多管理上方面的低效率，表现为多头管理，越权审批现象严重。开采地热资源既要在地质矿产行政主管部门办理采矿许可证，还要在水利（水务）行政主管部门办理取水许可证，交叉管理重复收费，增加了开发部门的负担，影响了地热资源的合理开发和可持续利用，导致地热资源配置不科学，这是其一。

其二是一些地区将地热仅作为水资源进行管理，没有考虑到地热作为能源矿产资源特性，管理保护若不到位，则不利于资源的持续开发利用。一些地区出于鼓励地热发展需要虽然也制定了一些针对地热的管理办法（条例），但法律依据不尽相同。有的依据《中华人民共和国矿产资源法》，有的则依据《中华人民共和国水法》。各地对地热资源的界定也不仅相同，有的地方热水型地热资源的起始温度定在25℃以上（含25℃），有的则规定在40℃以上（含40℃）。全国缺乏有效一致的地热管理法规。

地质矿产部门和水务部门属于平行机构，双方之间并无管理权属上下级关系，导致地热开发利用重复管理产生的“外部效应”无法得到有效克服，由此产生地热产业的政府管理成本，束缚了地热投资企业的手脚，对地热产业发展极为不利。理论上看，解决这一问题的有效途径是将这种外部效应内部化以消除管理成本。换而言之，若能将地热的管理归口至一个部门，制定统一的标准，做到地热开发利用管理统一尺度，地热开发利用的重复管理问题便可迎刃而解，管理的各种扯皮和重复收费现象也会顺理成章的得以解决。最近即出现了这样的机会。

“两会”之后国务院管理机构调整，成立了新的自然资源部。按照新的职能划分，原国土资源部整体和原水利部水资源调查和确权登记管理职责调整至新的自然资源部，今后地热开发利用的矿权登记和水资源确权登记管理职能将由之前的各级地质矿产部门和水务部门共管转至独立的自然资源管理部门管理，这一调整有望从根本上解决地热开发利用的管理权限不清问题。

改革就是要解决问题。随着我国能源结构调整的持续深入，地热能源利用力度会越来越大。本着促进地热发展的原则，建议新部门成立以及整合内部职能机构职责之际，充分考虑地热发展的实际需要，按照取热不取水的基本要求，明确部门内部职能机构职责，重视提升地热管理效率。

鉴于目前各类文件中关于地热的概念和表述还有诸多不统一的地方，建议制定统一标准，准确界定地热内涵，消除理解分歧，为统一管理和执法扫清障碍，并在地方资源自然管理部门的地热资源管理中大力推进，做到上行下效，强化执行，从根本上消除地热开发利用重复管理、多头管理现象。